« Cent fois sur le métier remettez votre ouvrage… »  Ce conseil vaut pour le système des retraites en France, objet d’âpres débats. Depuis trente ans, plusieurs réformes ont cherché à sauver ce système dit « par répartition », sans pour autant remédier à ses déficits chroniques. Conçu dans l’euphorie de la Libération, le régime des retraites est confronté à des facteurs démographiques et socio-économiques défavorables. Le Premier ministre François Bayrou a demandé aux partenaires sociaux, syndicats et patronat, de discuter ensemble pour « rétablir l’équilibre financier du système », sur la base d’un diagnostic plutôt alarmiste de la Cour des comptes. Le round de négociations s’annonce périlleux. Force Ouvrière a quitté la table dès le début des entretiens le 27 février. En cas d’échec, le chef du gouvernement n’exclut pas de soumettre le sujet des retraites à un référendum.

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« J’ai souhaité que la Cour des comptes, institution indépendante, fasse ce diagnostic clair et objectif, qui doit désormais être connu et partagé par tous. Sur cette base, les partenaires sociaux peuvent maintenant discuter sans tabou, en conscience du défi que représentent les perspectives financières de notre système de retraites et qu’il est indispensable de relever. J’ai confiance dans la démocratie sociale, pour nous aider à lever les blocages que rencontre notre pays. »

François Bayrou lors des rencontres des Think-Tanks à Neuilly/Seine – 2024 -Crédit photo : Consulendo

> C’est en ces termes que le Premier ministre, François Bayrou, a réceptionné, le 20 février 2025, le rapport qu’il avait commandé en janvier à l’institution de la rue Cambon, afin de disposer d’un diagnostic « indiscutable » sur la situation des retraites en France.

Ce « diagnostic clair et objectif » doit servir de base de travail entre les partenaires sociaux qui auront trois mois pour négocier entre eux et proposer des solutions permettant de rétablir l’équibre du système à l’horizon 2030.

Le rapport de la Cour des comptes, s’appuyant sur de nombreux chiffres et tableaux, dresse, en 95 pages, un état des lieux du système des retraites en France, il projette son évolution jusqu’en 2045, et liste des pistes d’action, sans prendre parti.

Que retenir de ce rapport?

Les magistrats de la Cour des comptes confirment eux-mêmes l’extrême complexité de notre système de retraites dit « par répartition ». Hérité de la Libération, notre système s’est constitué par empilement et imbrications successives de différents régimes (42 au total!).

En fait, les pouvoirs publics ont unifié et centralisé sous un même « parapluie » une hétérogénéité croissante de situations et de parcours professionnels.

On peut aujourd’hui légitimement se demander si une gestion décentralisée et de type mutualiste par branches professionnelles, n’aurait pas été beaucoup plus performante …

Régime par répartition, oui mais…  Si le principe originel de la répartition subsiste  – les cotisations des actifs « sont immédiatement utilisées pour payer les pensions des actuels retraités » – il y a eu des dérives du fait d’une intervention croissante de la puissance publique pour étendre et amplifier l’application de cette « solidarité intergénérationnelle » (minimum vieillesse, régimes spéciaux, avantages catégoriels, pour compenser la diversité croissante des parcours professionnels, etc.)

Du fait de cet empilement de statuts très différents, on n’arrive pas à savoir très précisément quelle est aujourd’hui la nature et la contribution de l’État à l’équilbre global de ce système.

En d’autres termes, qu’est-ce qui relève des obligations contributives de l’État-employeur des agents publics, et qu’est-ce qui relève de subventions publiques stricto sensu pour « boucher les trous » – donc de l’impôt (et non des cotisations) ?

Répondre à cette question faciliterait la tâche des partenaires sociaux lesquels ont dit ne pas vouloir traiter des retraites du secteur public…

Pourtant le rapport de la Cour des comptes nous démontre que tout est imbriqué et que l’État intervient à tous les étages!

Un système par répartition « subventionné »

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Les chiffres du rapport de la Cour des comptes montrent bien qu’aujourd’hui, les cotisations des actifs ne couvrent que les deux-tiers des pensions de retraites!

D’ailleurs, Matignon le reconnaît dans le communiqué publié lors de la réception de la Cour : « Le financement des pensions n’est pas assuré seulement par des cotisations, mais aussi par des impôts, des transferts, et des subventions d’équilibre versées par l’Etat au-delà de ses cotisations en tant qu’employeur. »

Voilà le problème : notre régime « par répartition » s’avère structurellement déficitaire.

Finalement, on retombe sur les chiffres déjà donnés en janvier par le Conseil d’orientation des retraites (COR) qui évaluait à 125 milliards d’euros les « transferts de l’État » en faveur des dépenses de retraites :

« Notre système de retraite est aussi financé par des impôts affectés et des contributions et subventions de l’État destinées à assurer l’équilibre financier du régime de la fonction publique de l’État et de certains régimes spéciaux (SNCF, RATP, régimes des mines, marins ou encore régime des ouvriers de l’État). Ainsi, sur les 382 milliards d’euros qui composent en 2023 les ressources du système de retraite hors produits financiers, seuls 257 milliards d’euros sont financés par des cotisations des acteurs du secteur privé et les cotisations salariales des agents publics. Le reste provient de transferts de l’État ou d’autres contributeurs publics (Cnaf, Unedic). »

On retrouve dans le rapport de la Cour des comptes un chiffre très proche de 128, 8 milliards d’euros, qui représente en 2023 le montant financé par des fonds publics pour compléter les 259,6 milliards de cotisations sociales…

Pourtant, la Cour ne voit pas dans cet écart un problème structurel mettant en question le principe de la répartition, car elle juge impossible de comparer les apports sous forme d’argent public et les contributions du secteur privé (cotisations salariales et patronales) :

« Les deux systèmes présentent de telles divergences qu’ils ne sont pas comparables. (…) Par ailleurs, la contribution de l’État mélange, sans distinction possible (sic), une cotisation employeur, le financement de dépenses de solidarité, non couvertes par des cotisations dans le régime général, et un éventuel apport pour équilibrer le régime. Ainsi, la Cour considère que la comparaison des taux pour calculer une éventuelle surcotisation de l’État n’est pas possible. « 

« 53 milliards d’euros d’impôts et 78 milliards d’euros de subventions publiques »

crédit : Fondapol

Ce n’est pas l’avis de Jean-Pascal Beaufret.  Ex-inspecteur des Finances, il fut notamment chef de service à la direction du Trésor et directeur général des impôts, il s’est attelé à un travail critique sur les comptes sociaux de la France.

Il vient de publier pour la Fondapol une étude intitulée « Contribution à la mission flash de clarification du financement des retraites – Note pour le Premier président de la Cour des comptes » (17 février 2025).

L’ex-haut fonctionnaire du Trésor souligne dans son étude : « Il est absurde d’afficher encore en juin 2024 un solde excédentaire du système de retraites de 3,8 Mds d’euros pour 2023, alors que cette année-là, le système aura nécessité (en plus des) 256 milliards d’euros de cotisations (soit 64% des produits du système) (…) un financement de 131 Mds d’euros de ressources publiques additionnelles (53 milliards d’euros d’impôts et 78 milliards d’euros de subventions); (ces transferts de ressources) auraient réduit le déficit public de l’année ou auraient financé d’autres actions, si elles n’avaient pas dû être affectées aux 389 Mds d’euros de charges de la protection vieillesse. Cet emploi de ressources publiques additionnelles aux cotisations pour financer les retraites représente plus de 20% des ressources fiscales nettes encaissées par l’ensemble des administrations en 2023… »

Une analyse qui corrobore le diagnostic de François Bayrou lorsqu’il était Haut commissaire au Plan, et qu’il avait rappelé  dans sa déclaration de politique générale de Premier ministre au Parlement le 14 janvier : (pour compléter les cotisations) « restent 55 milliards, versés par le budget des collectivités publiques et au premier chef, par le budget de l’État, à hauteur de quelque 40 ou 45 milliards. Or, ces 40 ou 45 milliards annuels, nous n’en avons pas le premier centime. Chaque année, cette somme, notre pays l’emprunte. (….)  Sur les plus de 1 000 milliards de dettes supplémentaires accumulées par notre pays ces dix dernières années, les retraites représentent 50 % de ce total… »

Tous les régimes sont aujourd’hui déficitaires,  sauf les retraites des professions libérales et l’Agirc-Arrco

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La Cour des comptes rappelle que notre pays compte 21,4 millions de personnes bénéficiant d’une retraite directe ou de reversion (17 millions bénéficiant d’une pension de droit direct et 4,4 millions d’une pension de réversion). A comparer à une population active de 30 millions de personnes (chômeurs inclus).

La Cour distingue dans son analyse six catégories de retraites (extraits du rapport) :

« Bien qu’ils ne soient pas étanches financièrement, six groupes de régimes ont été identifiés par la Cour, car ils ont des modalités d’organisation et des situations financières spécifiques.

• « Le régime général (régime de base) couvre les salariés du secteur privé, les agents contractuels de la fonction publique et, depuis 2020, les travailleurs indépendants . Les droits à pension et règles de calcul des pensions des salariés agricoles ont été alignés sur ce régime. 85 % des retraités perçoivent une pension du régime général ce qui représente42 % du montant total des pensions (…) Il constitue de fait l’enjeu financier principal de l’avenir du système des retraites (…) et se trouve dans une situation financière précaire. Bien que le déficit de ces régimes et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) soit faible en 2023 (0,2 Md€), il s’accroît dès 2024.
• Le régime des fonctionnaires civils et militaires de l’État, à la fois régime de base et complémentaire, permettant à certaines catégories d’agents de partir en retraite de manière anticipée (militaires, policiers, gendarmes, douaniers, etc.). L’État contribue à son équilibre financier. La caisse de retraite des fonctionnaires territoriaux et des hôpitaux représente 7 % du total des pensions. Elle se trouve dans une situation critique du fait d’une dégradation rapide de son rapport cotisants/retraités. Son déficit atteint 2,5 Md€ en 2023.
• L’État contribue de deux manières au financement du système de retraites.
• D’une part, il participe à l’équilibre financier de 17 régimes spéciaux pour un peu moins de 8 Md€. Les régimes spéciaux (SNCF, industries électriques et gazières, RATP, etc.) appliquent des règles particulières pour l’âge d’ouverture des droits de certains des agents (plus favorables que le régime général – NDLR).
• D’autre part, il finance le régime de ses fonctionnaires civils et militaires au moyen d’une contribution de 45 Md€ en 2023. La comptabilisation de ces contributions de fait débat. En effet, l’État cotise au régime de retraite de ses fonctionnaires avec des taux apparents bien plus élevés que les entreprises privées au régime général. Toutefois, les deux systèmes présentent de telles divergences qu’ils ne sont pas comparables. »
• (Dans le secteur privé) d’autres régimes bénéficient d’une situation plus favorable, tels que ceux des professions libérales et des avocats (excédentaire – NDLR)
• Les régimes complémentaires obligatoires (Agirc-Arrco – NDLR), gérés par les partenaires sociaux, soumis à des règles spécifiques, ont vu leur situation se redresser rapidement. Leur excédent total a atteint 9,9 Md€ en 2023.
• Les régimes complémentaires obligatoires (notamment l’Agirc-Arrco pour les salariés du secteur privé et l’Ircantec pour les agents contractuels de la fonction publique) sont gérés par les partenaires sociaux selon des règles différentes de celles des régimes de base (retraites par points). »

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Seuls sont donc excédentaires le régime complémentaire du privé Agirc-Arrco, géré en bon père de famille par les partenaires sociaux, avec 9,9 milliards d’euros d’excédents, et celui des professions libérales (700 millions d’euros d’excédents)… D’où la tentation récurrente des pouvoirs publics de puiser dans les excédents des uns pour combler les déficits des autres au nom de la « solidarité » globale du système!

On notera que pour les fonctionnaires civils et militaires, les cotisations des agents ne couvrent que 12% des pensions versées (7,3 milliards d’euros sur 59,5 milliards) alors que la contribution de l’Etat représente quant à elle 76%!

La Cour explique en langage sibyllin que  » cette contribution constitue à la fois la cotisation employeur de l’État, la prise en charge de dépenses de solidarité et un éventuel financement d’équilibre » …

Quel contraste avec le  régime de base (essentiellement privé) où les cotisations représentent près de 68% des ressources!

Le régime qui s’approche le plus de la « répartition » idéale, est celui des complémentaires Agirc-Arrco où les cotisations des actifs couvrent 87% des dépenses de retraites. En plus, ce régime dégage le plus gros excédent en 2023 : près de 10 milliards d’euros!

Un système voué au déficit, selon la Cour des comptes

Malgré la réforme dite « Borne », adoptée 2023, le système français des retraites se dirige vers des déficits, et ce même après un excédent global de 8,5 milliards d’euros enregistré cette année-là (grâce notamment à l’éxcédent Agir-Arrco) :

« Les perspectives sont négatives malgré la réforme de 2023. Dès 2025, le déficit tous régimes, tel que calculé par la Cour, devrait atteindre 6,6 milliards d’euros. Il devrait se stabiliser autour de ce montant jusqu’en 2030, en raison notamment de la montée en puissance de la réforme de 2023. Puis, sous l’effet de la hausse continue du nombre de retraités et du montant moyen de leurs pensions, le déficit devrait se dégrader continûment et atteindre près de 15 milliards € hors inflation en 2035, puis autour de 30  milliards € en 2045 », écrit dans son rapport la Cour des comptes.

« L’hypothèse de progression de la productivité du travail retenue n’a pas une influence significative sur les projections (…)

« La Cour a examiné les effets à venir des dernières réformes des retraites, notamment celle de 2023. Elles devraient permettre un recul notable de l’âge réel auquel les actifs partent à la retraite. En conséquence, le nombre de retraités devrait se réduire, ce qui améliorerait l’équilibre du système. S’agissant de la réforme de 2023, les effets sur l’équilibre financier du seul système de retraites, tous régimes inclus, ont été estimés autour de 10  milliards € à horizon 2030, avant de se réduire. Les déficits futurs seraient augmentés d’autant en l’absence de la réforme. »

« L’accumulation des déficits conduirait à une augmentation de la dette du régime général de l’ordre de 350 milliards € en 2045, à laquelle s’ajouterait une dette de plus de 120  milliards € pour la caisse des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. » (….)

Seule note positive dans les projections de la Cour : « Les régimes dans une situation positive en 2023 devraient le rester, notamment ceux des non-salariés. Les régimes complémentaires devraient conserver un solde légèrement positif jusqu’en 2037, avant une nouvelle amélioration pour atteindre 2 à 3 milliards € d’excédent en 2045… »

De quoi réconforter les partenaires sociaux, puisque ce sont eux qui gèrent efficacement les comptes de l’Agirc-Arrco.

Quels leviers d’action ?

Le dernier tiers du rapport de la Cour des comptes est consacré à l’examen des « principaux leviers à la disposition des pouvoirs publics » pour rééquilibrer le système. Quatre leviers sont identifiés pour leur « impact budgétaire direct sur le système » à l’horizon 2035 : l’âge d’ouverture des droits à la retraite; le nombre d’années de cotisations requises; le taux de cotisation; l’indexation des pensions sur l’inflation :

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  crédit image : Mohamed Hassan – Pixabay

  Avancer d’un an l’âge d’ouverture des droits à retraite à 63 ans (au lieu de 64 ans, conformément à la réforme de 2023 – NDLR) représenterait une dépense supplémentaire pour le système des retraites de 5,8 milliards d’euros en 2035.

• Le recul d’un an à 65 ans (au lieu de 64 ans) rapporterait jusqu’à 8,4 milliards €.
• Diminuer d’un an le nombre d’annuités nécessaires à l’ouverture des droits à la retraite  ( soit 42 ans au lieu de 43 ans) coûterait 3,9 milliards € au système de retraite en 2035.
• Augmenter d’un an le nombre d’annuités nécessaires (44 ans au lieu de 43 ans) rapporterait 5,2 milliards €.
• Augmenter d’un point le taux des cotisations apporterait des recettes supplémentaires comprises entre 4,8 et 7,6 milliards € selon les modalités retenues.
• La sous-indexation d’un point des pensions sur la base des dépenses de retraites prévues en 2025 représenterait une économie de 2,9 milliards € cette même année.

On notera qu’aucune de ces mesures n’est de nature à combler le déficit global du système estimé par la Cour à 15 milliards en 2035!

Les magistrats n’ont même pas étudié l’hypothèse d’un retour à la retraite à 62 ans que réclament encore plusieurs syndicats…

La patate chaude est désormais dans le camp des partenaires sociaux

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Après un tel constat, les négociations sociales qui ont débuté le 27 février 2025 pour trois mois s’annoncent particulièrement difficiles car il n’y a pas de consensus, en dépit du rapport de la Cour des comptes, ni sur « l’état des lieux » ni sur les mesures à prendre.

D’ailleurs dès l’ouverture des entretiens, le représentant du syndicat Force Ouvrière a annoncé qu’il se retirait d’une négociation qualifiée de « mascarade », car elle ne permettrait pas de revenir sur l’âge de départ à 64 ans. Un des principaux points d’opposition syndicale à la réforme « Borne » de 2023 et de contentieux avec le patronat.

La négociation démarre donc sur une fausse note et les marges de manoeuvre des négociateurs paraissent bien étroites.  Car, dans une lettre de mission adressée aux partenaires sociaux, le Premier ministre leur a fixé comme objectif de « rétablir l’équilibre financier de notre système de retraites » à l’horizon 2030... 

Objectif qu’a invoqué FO pour justifier son retrait.

Pourtant, la réalité est incontournable : la situation démographique du pays, le chômage et la part des actifs réellement employés plus faible que dans les pays de l’OCDE, l’allongement de l’espérance de vie, jouent contre les fondamentaux d’un régime de retraite par répartition.

Le gouvernement a toutefois fait savoir que la situation des retraites des agents publics ferait l’objet d’un traitement à part (même si les contractuels de la fonction publique relèvent du régime général de base…).

Il n’y a pas 36 solutions pour équilibrer le système : soit être plus nombreux à travailler et travailler plus longtemps; soit augmenter les cotisations et les impôts; soit réduire les pensions.

Les syndicats de salariés, vent debout contre la réforme de 2023, ont toujours exprimé leur opposition à l’allongement des annuités de cotisations, ainsi qu’à l’augmentation du taux des cotisations salariales.

Certains réclament le retour à un âge de départ à la retraite à 62 ans, ce qui apparaît complètement irréaliste au vu des projections de la  Cour des comptes…

Capitalisation. L’introduction d’une dose de capitalisation, afin de compléter le mécanisme de la répartition à bout de souffle, semble inéluctable.

D’autant que ce dispositif existe déjà pour les agents de la fonction publique et les syndicats siègent au conseil d’administration de ce fonds de pension public, l’ERAFP!

La Confédération des PME (CPME) propose d’ajouter « un étage supplémentaire de capitalisation individuelle obligatoire » : Cette retraite additionnelle du secteur privé (RASP) – sur le même modèle que ce qui existe aujourd’hui pour la fonction publique (RAFP) – serait gérée par les partenaires sociaux, comme l’est l’AGIRC-ARRCO. Cette épargne obligatoire serait financée par du salaire différé issu de l’augmentation du temps de travail. Une première hypothèse serait que chaque salarié se voit dans l’obligation de consacrer trois jours de travail dans l’année (jours fériés ou RTT) au financement de sa propre retraite. Une deuxième hypothèse consisterait à augmenter le temps de travail hebdomadaire d’une heure. »

Patrick Martin, le président du Medef se dit aussi favorable à l’introduction de la capitalisation en complément du système par répartition qui, à ses yeux, « ne garantira pas les pensions dans la durée avec le seul mode de financement actuel », a -t-il notamment déclaré dans une interview au Journal du dimanche.

Mais le président du Medef estime aussi nécessaire d’augmenter la durée de cotisations : « Toutes les études montrent que l’âge de départ est la mesure la plus efficace pour atteindre cet objectif (d’équilibre), et surtout la plus bénéfique à l’économie et à l’emploi. »

Il préconise, en outre, pour ne pas alourdir la pression sur les actifs et les entreprises, de compléter le financement de la protection sociale par la TVA.

La CEPME est aussi favorable à une augmentation de la durée de cotisations et propose « d’indexer automatiquement l’âge de départ en retraite sur l’espérance de vie. »

Le gouvernement a renvoyé la patate chaude du dossier des retraites aux partenaires sociaux. Charge à ceux-ci de trouver un chemin vers une hypothétique solution…

Le défi paraît herculéen, ou peut-être sisyphéen, compte tenu des éléments évoqués plus haut.

Le Premier ministre les avait déjà prévenus en lançant son idée de « conclave » sur les retraites: « en l’absence d’accord en juin à l’issue des négociations, c’est la réforme de 2023 qui continuera de s’appliquer » …

S’il fallait trouver une lueur d’espoir dans ce paysage sombre, regardons la situation excédentaire du régime complémentaire Agirc-Arrco, avec près de 102 milliards d’euros de réserves… il est parfaitement géré par les partenaires sociaux, sans l’ingérence de l’État… Une réussite à méditer.

Dans un entretien au Figaro, François Bayrou évoque le recours à un référendum pour sortir d’un éventuel blocage en demandant aux Français d’arbitrer.